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《监督法》内容浅析

——《监督法》学习体会之一

 来源:本网     发布时间:2006/12/5 14:03:36  
 

攸光临

  《监督法》出台后,全国各地迅速掀起了学习热潮,本文是笔者针对《监督法》内容作的简要概述和肤浅分析,意在与广大同仁探讨交流,抛砖引玉,不当之处敬请指正。
  《监督法》以监督形式为框架,以监督程序为主轴,共七章四十八条。
  第一章是总则,共七条,主要阐述了制定监督法的目的和原则,起统领全篇的作用。
  第一条阐述的是制定《监督法》的目的。第二至五条规定了人大常委会行使监督职权遵循的原则:一是依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。第二条规定,各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序适用本法;本法没有规定的适用有关法律的规定。笔者认为,本条就说明《监督法》不是监督“大全”,还要在实践中发展,不断进行修改、补充和完善。这就授权人大常委会,本法没有规定的,可以在有关法律允许的前提下,继续探索和创新监督形式和方法。二是政治原则。第三条规定,行使监督职权要围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持党的领导,坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放。三是按照民主集中制原则,集体行使监督职权。这是第四条的规定,讲行使职权的方法。四是监督对象和范围。第五条规定,对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。以上四条对人大常委会行使监督职权的依据、范围、形式、对象作了精准的表述。
  第六、七条是对人大常委会行使监督职权的监督的规定。人大常委会行使监督职权情况一方面要向人民代表大会报告,接受人大代表的监督,另一方面,要向社会公开,接受社会各界的监督。笔者认为,相较于其他条款来说,这两条是《监督法》中的一个闪光点。因为其他条款基本上都是对实践的总结和规范,而这两条规定却如春风拂面,充满新意。那就是人大常委会在监督“一府两院”的同时,也必须接受来自于人民的监督,换言之,就是人大的监督职权不可虚置。权力不受约束,容易产生两种结果,一种是被滥用,一种是被虚置。当前不容回避的事实就是人大的监督职权时常处于虚置的尴尬境地。比如,近年来,关于特大矿难、司法人员制造冤假错案的报道屡见报端,但在这些报道中我们却看不到关于当地人大常委会的片语只言。当人民群众的生命财产遭受重大损失时,当地人大常委会既没有听取专题工作报告,没有开展特定问题调查,也没有启动质询程序,法律赋予的监督权力被束之高阁,在如此“不作为”的背后,是如何监督人大常委会有效行使监督职权的法律缺失。以前我们常说要“敢于监督”,主观色彩比较浓,今后再出现损害人民群众切身利益的问题时,我们就“必须监督”了,因为不监督就是违法,人民群众就不会答应,这是摆在我们面前的客观法律要求。所以,笔者认为《监督法》的贯彻和实施,不仅会增强人大常委会的压力,更会增强人大常委会的信心和动力,人大常委会的工作方式必然会有一个新的转变,人大常委会的工作状况也必然会有一个新的改观。
  第二章至第八章,是人大常委会监督职权的行使方式。
  第二章,听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告,共七条,可以分为两部分。第一部分是第八条、第九条,规定的是听取专项工作报告的内容和来源。第十条至十四条,规定的是听取专项工作报告的程序。这五条又可以分为报告前(第十条、十一条、十二条),报告中(第十三条),报告后(第十四条)三个阶段。本章是《监督法》针对人大常委会监督“一府两院”专项工作作出的规范化、程序化规定,体现了三个特点:一是突出人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告这种主要监督形式;二是突出人大常委会对“一府两院”工作进行监督应当直接反映人大代表和人民群众普遍要求解决的问题;三是突出监督实效,这主要体现在对程序和时间的硬性规定上。
  第三章,共七条。主要内容是审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告。这一章,是在全国人大常委会关于加强预算审查监督和加强经济工作监督两个决定的基础上,对财政、计划和审计等经济工作监督方式和程序的更加具体化。把听取和审议计划、预算执行情况从听取专项工作报告中拿出来,作出专门规定,既体现了人大常委会监督要以经济建设为中心的原则,也体现了搞好经济工作监督的极端重要性。第十五条是对审查和批准政府决算草案时间和内容的规定;第十六条是对政府阶段性计划、预算执行情况实施监督的规定;第十七条是对人大常委会审查和批准政府计划预算调整方案的规定;第十八条是对人大常委会审查决算草案和预算执行情况报告重点的规定;第十九条是关于听取关于财政预算审计工作报告的规定;第二十条是关于政府落实人大常委会审议意见或决议的规定;第二十一条是关于人大常委会在国民经济和社会发展五年规划执行过程中实施监督的规定。
  如何强化对财政预算的监督并取得实效,为人民攥好“钱袋子”,一直是人民群众比较关注的问题,同时也是体现人大监督刚性的一个重要标志。本章规定彰显了人大常委会对财政预算监督的力度。除了对预算调整的监督进一步加强,避免“先斩后奏”现象的出现,以及监督的内容更为具体、更加细化之外,借力于审计成为了人大常委会开展预算监督的“重头戏”和遏制腐败现象的“杀手锏”。与一些国家“独立于政府,服务于议会”不同,我国的审计工作采取的是审计机关向行政首长直接负责制,而不是隶属于人大,对待这个问题人们是有争议的。尽管如此,审计法实施后,从1996年起,每年6月的全国人大常委会会议都要听取和审议国务院的审计工作报告,听取和审议国务院计划执行情况的报告、决算报告和审计工作报告,成为了每年全国人大常委会会议的法定议程。而近年来一次次的“审计风暴”,也让人们见识到了审计的威力。从第十九条的规定我们可以看出,对审计工作的监督是融入到预算监督之中的,人大常委会听取和审议审计工作报告的目的是强化对预算的监督,这既是对人大监督力量的加强,也是对审计工作的支持和促进。
  第四章,法律法规实施情况的检查,共六条,可以分为两部分:第一部分是第二十二条,执法检查内容的确定;第二部分是第二十三条至第二十七条,执法检查的实施。第二部分又可分为三个步骤:第一步(第二十三条至二十五条),执法检查的组织;第二步(第二十六条),执法检查报告的形成;第三步(第二十七条),执法检查及其审议意见的落实。执法检查是各级人大常委会在实践中创造并不断完善的最常用的一种法律监督形式,但一直没有一个名正言顺的法律“名分”。《监督法》在赋予执法检查“名分”的同时,也对其提出了更高的要求。如执法检查组的组织要按照精干、效能的原则;执法检查报告的内容要突出问题和建议;对“一府两院”落实执法检查报告及其审议意见不理想的,要进行跟踪检查,而不能不了了之等。这就迫切需要各级地方人大常委会要进一步加大法律培训力度,不断提高常委会组成人员和人大代表的法律素质,并将其作为一项非常重要的日常工作牢牢抓实。《监督法》没有对执法检查的具体操作环节作出规定,笔者认为可能是出于“没有必要”的考虑,因为“执法检查”顾名思义,主要环节应当是“查”,要在“查”上集中精力,多下功夫,从而掌握翔实的第一手资料,为提出问题和建议打好基础。
  以上三种形式的监督有一个共同的特点,就是都属于人大常委会“经常性”的工作,即每年都必须开展,且开展前后都要向人大代表和社会公开,接受人大代表和人民群众的监督。以下三章规定的三种形式的监督也有一个共同的特点,就是“随机性”强,即人大常委会根据情况的需要行使监督职权,开展监督工作。
  第五章,规范性文件的备案审查,共六条。第二十八条规定的是“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销,依照立法法的有关规定办理。”其实这就等于划定了《监督法》所备案审查的规范性文件的范围,凡不属于以上范围之内的规范性文件,都属于人大常委会备案审查的对象。第二十九条、三十条是关于县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的规定。其中第二十九条规定,审查、撤销的程序由省级人大常委会作出具体规定,第三十条规定了什么样的规范性文件人大常委会有权予以撤销,或者说是启动审查、撤销的程序的条件。第三十一、三十二、三十三条是关于全国人大常委会对最高人民法院、最高人民检察院规范性文件备案审查的时间、内容、提出、程序等方面的规定。对规范性文件进行备案审查,是宪法赋予人大常委会的法律监督职权,对于维护法制统一,具有重要作用。依据宪法的有关规定,立法法对行政法规、地方性法规、自治条件和单行条件、规章的备案,审查和撤销都已经作出了具体规定。《监督法》在以上基础上作了衔接性的规定和一些新规定。在现实生活中,有的部门以“红头文件”为“靠山”,大肆开展违法违规活动,破坏党和政府的形象,影响了社会的稳定。可以说,正是这些带有问题的“红头文件”促成了违法违规行为的“合法化”。对规范性文件进行备案审查可以从源头上避免违法违规现象的发生,堵塞违法违规部门或个人为自己开脱的借口。但同时这也对人大工作提出了更高要求,因为一旦出现问题文件,人大常委会也要承担一定的责任。
  第六章,询问和质询,共五条。第三十四条是关于询问的规定,第三十五条至三十八条是关于质询的规定,其中第三十五条规定的是质询程序的启动,第三十六至三十八条规定的是质询的答复。
  第七章,特定问题的调查,共五条。第三十九条、四十条规定的是组织成立特定问题调查委员会的三种情况:一种是人大常委会作出决议、决定,但有关重大事实不清的,可以组织关于指定问题的调查委员会;一种是委员长会议或主任会议可以向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会;还有一种就是五分之一以上常委会组成人员书面联名,可以向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会。第四十一条是调查委员会人员组成的规定。第四十二条是调查委员会开展调查的规定。第四十三条是关于调查报告的规定。
  第八章,撤职案的审议和决定,共三条。第四十四条是关于撤职对象的规定。第四十五条是关于提出撤职案资格的规定,除人大常委会以外,三种主体具备向人大常委会提出撤职案的资格:一个是县级以上地方各级政府、“两院”,一个是县级以上地方各级人大常委会主任会议,一个是县级以上地方各级人大常委会五分之一以上组成人员书面联名。第四十六条是关于撤职案程序的规定。
  第九章,附则。共两条。第四十七条,规定省级人大常委会可以制定《监督法》实施办法。第四十作条,规定《监督法》的施行时间为2007年1月1日。
  总之,《监督法》是规范人大常委会监督程序和监督行为,保障监督权力有效行使,将宪法关于国家权力机关监督职权原则规定具体化的一部重要法律。它的出台和实施,必将为发挥人民代表大会制度的特点和优势,健全人大监督机制,促进依法行政、公正司法,推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化起到极其重要的作用。

(作者系南宫市人大常委会主任)

 

  作者:攸光临 责任编辑:宋敏
 
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